Estados Unidos acaba de descubrir algo que los argentinos sabemos hace décadas: que un Estado puede expandir su presupuesto y aun así ser incapaz de construir desarrollo y mejora genuina en el bienestar.
Y lo paradójico es que el descubrimiento no vino de la «derecha». Vino, precisamente, del corazón intelectual del progresismo norteamericano. Ezra Klein y Derek Thompson lo llamaron el problema de la abundancia: California, el estado más rico y más progresista del país, no puede terminar su tren de alta velocidad ni construir vivienda asequible, mientras Texas construye a toda velocidad.
Nicholas Bagley, profesor de Derecho en Michigan, ya le había puesto nombre a la causa algunos años antes: el fetichismo del procedimiento. Y en enero de este año, la Universidad de Yale reunió a juristas y economistas en una conferencia dedicada a lo que ya se conoce como el movimiento por la capacidad estatal: la constatación de que el Derecho Administrativo, diseñado para controlar al poder, terminó en la práctica saliéndose de cauce e incapacitando al Estado para entregar resultados.
La conversación es fascinante porque invierte los papeles. La centroizquierda está admitiendo que las capas de procedimientos, audiencias, impugnaciones y controles que ella misma se encargó de construir (para aprobaciones de aumentos tarifarios, de impactos ambientales, etc.) produjeron un gobierno que promete mucho y entrega poco, para resolver los problemas de subdesarrollo y pobreza. Su conclusión es que hay que devolverle al Estado la capacidad de ejecutar.
La Argentina no necesita descubrir este fenómeno. Acá se practicó de un modo perfeccionado. Pero nuestra versión del fetichismo procedimental no nace solamente del progresismo participativo sino de algo más corrosivo: la desconfianza.
Cada escándalo de corrupción en la historia argentina produjo una capa adicional de controles. Cada renegociación turbia, un requisito más en los pliegos. Cada contratista incumplidor, una garantía más alta, una penalidad más severa, una cláusula más dura para el próximo contratista, que casi nunca es el mismo que incumplió. La respuesta institucional a cada problema es la de un Estado que sospecha. Y el Estado que sospecha termina pagando el precio de su propia sospecha.
El mecanismo es conocido por cualquiera que haya participado de una licitación pública. Un pliego que exige garantías desproporcionadas, que impone penalidades sin correlato con el daño, que contempla facultades rescisorias excesivas en manos del Estado, o que transfiere al contratista privado riesgos que por su naturaleza corresponden al Estado –el riesgo regulatorio, el riesgo cambiario en contratos de largo plazo, el riesgo de la propia mora estatal– produce uno de dos resultados. O bien el oferente incorpora ese costo (del riesgo) al precio de su oferta, y entonces el Estado paga más caro por exactamente lo mismo. O bien el oferente no se presenta, porque no tiene la escala para absorber el riesgo, y entonces el Estado se queda con menos competencia: con dos ofertas, con una, a veces con ninguna. En ambos escenarios, la cláusula diseñada para proteger el interés público lo perjudica, porque la sobreprotección encarece o vacía.
Esto no es una hipótesis. La propia Oficina Nacional de Contrataciones lo admitió cuando en 2019 aprobó un pliego único para la obra pública cuyo objetivo declarado era disminuir la posibilidad de pliegos dirigidos y de colusión de ofertas. Cuando el órgano rector de las contrataciones reconoce que los pliegos pueden estar escritos para excluir, está reconociendo que el instrumento de protección se convirtió en el instrumento del problema. Y quien recorra hoy los llamados de empresas estatales en proceso de transformación encontrará exigencias patrimoniales, garantías y facultades rescisorias unilaterales que ningún manual de asignación eficiente de riesgos avalaría.
¿Por qué persiste una práctica tan contraproducente? Porque el control es la única política pública que nunca fracasa en público. Cuando una obra sale mal, hay un responsable, una foto, un expediente. Pero cuando una cláusula sobreprotectora espanta a tres oferentes y el Estado adjudica al único que quedó, pagando un treinta por ciento más, no hay foto.
El costo de la sobreprotección no tiene rostro y opera exactamente donde la percepción humana es más débil: el contrafáctico. Es la oferta que no se presentó, la fábrica que no compitió, la obra que se pagó de más sin que nadie pudiera señalar el momento exacto del daño. El funcionario que redacta un pliego duro jamás será sancionado por el sobreprecio que su dureza generó; en cambio, puede ser sumariado por la flexibilidad que un contratista aprovechó. Frente a esa asimetría, sobreproteger es individualmente racional y colectivamente ruinoso.
Aquí es donde me permito una discrepancia con los entusiastas norteamericanos de la abundancia. Ellos creen que la brecha entre lo que el Estado promete y lo que entrega se cierra mejorando procesos: menos audiencias, menos vetos, mejores compras. Todo eso ayuda. Pero el procedimentalismo no es un accidente reparable con ingeniería administrativa, sino el producto de los mismos incentivos que expanden al Estado. El político que no puede garantizar resultados promete controles, porque el control es visible hoy y su costo es invisible siempre.
Mientras esa arquitectura de incentivos siga intacta, cada simplificación será transitoria y cada escándalo repondrá las capas que se habían removido. La solución no es solamente un Estado más capaz. Es un Estado que prometa menos y cumpla lo que promete: que asuma los riesgos que le son propios, que pague en término, que escriba contratos para atraer a los mejores y no para blindarse de los peores.
El momento político argentino vuelve esta discusión muy oportuna. Porque en la batalla cultural, hay varios capítulos pendientes todavía. Uno es el del «enemigo del pueblo». De aquel que bajo la creencia de que protege al Estado y al país, en rigor lo está perjudicando sin saberlo. Porque el Estado que se protege de todos termina, como siempre, protegido de nada, salvo de la competencia, del precio justo y del resultado.